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    特別峰會下,美國-東盟關系將迅速升溫?

    2022-04-28 09:46:33       來源:中國南海研究院

    本文提要


    作為奧巴馬政府時期的班底成員,拜登的東盟政策不乏奧巴馬施政“烙印”。正是基于這個原因,對特朗普失望至極的東盟,對民主黨出身的拜登東盟政策充滿了期許。拜登政府強調,要將東南亞從對中國的偏向中“奪回來”,并著手重拾傳統外交路線,強化同盟友及區域組織的政治聯系,恢復和鞏固美國的戰略信譽體系。


    日前,美國再次官宣,拜登總統將于5月12日至13日在華盛頓舉行美國-東盟特別峰會。實際上,這場峰會一開始就并未如美國所愿的那般順利。此前,美國曾單方面宣布峰會在3月28至29日召開,此舉引起了東盟國家的不滿而最終難產。從諸多媒體和觀察人士看來,拜登政府置外交禮儀于不顧,擅自改變日期是峰會“泡湯”的罪魁禍首。而今白宮再次官宣峰會時間,醞釀已久的峰會是否再無變數了?美國-東盟關系會因此而迅速升溫?


    東南亞地區歷來是美國地緣戰略中的重要一環,無論是過去的“亞太再平衡戰略”,抑或是當今的“印太戰略”,這是東盟獨特的、不容忽視的地緣戰略地位而決定的。當然,回顧歷史不難發現,東盟成立之初,美國因不信任其行為能力和地區作用一直持消極態度,反而更加注重的是發展與東盟內部成員國的雙邊關系。但隨著2007年《東盟憲章》的出臺,美國洞悉到建立“東盟共同體”的前景后,積極反思并修正了其東盟政策,便很快向東盟秘書處派駐大使,成為第一個在雅加達建立駐東盟專任使團的非東盟國家,轉而開始重視美國-東盟這對“新雙邊”關系的發展,并在不同政府時期呈現出一定的波動性。


    奧巴馬政府的東盟政策算得上“可圈可點”。憑借“巧實力”的外交理念高調宣布“重返亞洲”,迅速扭轉了美國在該地區出現的硬實力和軟實力“雙失衡”,以重新塑造美國領導者形象,提升地區影響力。加入《東南亞友好合作條約》、提倡“湄公河流域開發計劃”、建立美國-東盟峰會機制等等措施,靈活、務實、低調的風格,耐心地傾聽東盟各方不同聲音,華麗柔和的態度最終也得到了東盟組織和東盟成員國的積極回應。美國與東盟的“借力平衡”愿望一拍即合,雙邊關系熱絡。


    特朗普的東盟政策顯然帶有孤立主義色彩,經濟上主張保護主義、單邊主義,政治和安全上側重提高對同盟關系的利用效率,弱化美國在國際與地區事務上的義務,對東盟主導的多邊區域機制熱情也不高,而這些政策主張與美國-東盟關系卻都有著很大相關性。其實,美國各界并非沒有認識到東盟的戰略重要性,只是選擇了一再安撫和口頭表達重視,是典型的“口惠而實不至”做法。而特朗普連續多次缺席東亞峰會不僅給東盟國家留下美國“輕視亞洲”的不良印象,同時也嚴重損害了美國的政治聲譽。


    作為奧巴馬政府時期的班底成員,拜登的東盟政策不乏奧巴馬施政“烙印”。正是基于這個原因,對特朗普失望至極的東盟,對民主黨出身的拜登東盟政策充滿了期許。拜登政府強調,要將東南亞從對中國的偏向中“奪回來”,并著手重拾傳統外交路線,強化同盟友及區域組織的政治聯系,恢復和鞏固美國的戰略信譽體系。這就是從2021年下半年起,華盛頓密集派出國務卿、常務副國務卿、國防部長、商務部長乃至副總統輪番到東盟國家訪問彌補和安撫,以視頻會議、會見大使等形式的高層互動也可謂相當頻繁。耐人尋味的是,作為民主“教師爺”的美國甚至在意識形態話題上也放低了姿態。很難想象國防部長奧斯汀2021年7月在新加坡演講時謙遜地稱美國民主是有缺陷的,美國愿意與東盟國家一起改進。


    盡管拜登政府以密集的高官訪問等形式釋放了強烈重視東盟的外交信號,力圖加強發展同東盟的關系,但事實上美國與東盟都依舊存在一些不可回避的,影響雙邊關系朝向深層次發展的掣肘因素。


    第一,東盟“大國平衡”的前提條件不復存在。


    “大國平衡”戰略對東盟來說,的確是一種務實戰略,其要義是力求聚集所有大國勢力,使之相互制衡,平等對話,友好協商,從而實現相互信任理解,和平解決分歧和爭端,共同參與構建和維護亞太安全新秩序,東盟則從中斡旋,扮演平衡者的角色,發揮中心作用。長期以來,大國為了爭取東盟的支持競相供給地區公共產品,東盟成功坐享大國所提供的戰略紅利,同時也提供了東盟國家施展外交手段的機會和更大的外交空間。


    然而,在當前中美全方位戰略博弈背景下,東盟“大國平衡”戰略的被動性和脆弱性暴露無遺。大國之間保持著相對穩定,不追求對東盟的絕對影響力,歡迎東盟與其他大國開展政治經濟合作等得以確保東盟玩得游刃有余的“大國平衡”戰略前提條件已不復存在。


    東盟成為中美拉攏的“香餑餑”。東盟對這種變化很敏感。作為由中小國家組成的地區組織,東盟向來容易受外部因素,尤其是大國的影響,這不單純是綜合實力對比懸殊的結果,也是東盟國家對大國競爭有著深刻的歷史記憶。中國和美國往往從戰略格局角度看待東盟,但東盟在對待中美更多的是希望盡量避免卷入戰略競爭旋渦,只是爭取從中獲得些許實際利益,也就是所謂的大國戰略競爭,小國利益博弈。


    第二,美國的“小多邊”正在撕裂東盟。


    縱觀美國在亞太地區的戰略布局,仍然是以雙邊為主,多邊為輔,并呈現出兩個典型的傾向性特點,其一是傾向于同新加坡、泰國、菲律賓、印尼等傳統特定國家發展緊密的雙邊關系;其二是傾向重點同中國在領主主權和海洋權益上存在糾紛的國家關系,以提升在美國在南海問題上的影響力和軍事存在。因此,拜登政府扛起的旗號名義上是回歸多邊主義、促進美國同東盟國家的合作,然而實際上仍是以“印太戰略”為基礎,制造分裂對立,挑動陣營對抗,破壞地區和平穩定及一體化進程,遏制中國崛起。


    此外,拜登政府還致力于在亞太地區構建小多邊主義聯盟,以升級“美日印澳”四邊機制,組建美英澳(AUKUS)三邊防務機制等蓄意拼湊封閉排外的“小圈子”“小集團”,削弱了東盟的“中心”地位,面對美國的新戰略,東盟國家之間的歧見正在發酵蔓延,東盟被撕裂初見端倪。


    第三,美國“印太經濟框架”難以迎合東盟需求。


    拜登政府顯然意識到,美國要全方位加深與東盟的合作,僅僅圍繞外交和安全領域是不夠的。此次峰會,經濟關系無疑是一項重要話題。值得一提的是,同奧巴馬政府當初拋出的TPP如出一轍,拜登在第16屆東亞峰會上提出了野心勃勃的“印太經濟框架”構想。覆蓋范圍之廣,涉及內容之多是觀察人士一致的評價。對于東盟而言,美國加大在亞太地區的經濟投入本是美事一樁。但從美國政府要員多輪表態來判斷,“印太經濟框架”的出臺,旨在對沖《區域全面經濟伙伴關系協定》(RCEP)簽署生效所帶來的亞太區域經濟合作機制結構性轉變,提升其在東南亞地區經濟地位,“扳回”美國在亞太地區經濟領導權的重要政策工具,其封閉性和排他性不言而喻。當前,這一構想依舊模糊不清,前景不樂觀,東盟國家態度謹慎。


    毫無疑問,“項莊舞劍意在沛公”,這場“鴻門宴”峰會本質是在當前復雜國際局勢下,美國極力拉攏東盟在中美關系、“印太戰略”,乃至俄烏沖突等問題上公開站隊,但美國自身也應該對實現這一目標難度有合理預期。


    美國是東盟地區能為其提供安全感的大國,但東盟不并希望美國成為地區主宰力量或為抗衡中國而帶來“新隱患”,更不愿意一味按照“指揮棒”行事。中美戰略競爭加劇已經引發了東盟內部對其凝聚力和應對地緣政治變化能力的普遍擔憂。據2021年ISEAS的民調顯示,71.5%的受訪者對東盟應對中美競爭的能力信心不足,認為東盟行動遲緩,效率低下。


    東盟不能再停留在已經逝去的世界里。無論從經濟,還是安全考慮,東盟都不得不在中美戰略競爭的時代背景下用一種新的眼光審視自己未來在亞太地區的位置。近年來,東盟一直也在尋求新的伙伴關系和深化第三方務實合作,以此來減少對中美過度依賴,拓展自身戰略空間。法國、意大利成為東盟發展伙伴,英國成為東盟對話伙伴國,東盟與歐盟升級為戰略伙伴關系,都是在這樣的背景下東盟的應對之舉。


    今天的東盟應該明白,唯有選擇真正做促進地區發展繁榮的“棋手”,而不是充當地緣爭奪的“棋子”,努力創造更多的“東盟奇跡”才是一條康莊大道。


    原文發表于:《中國日報網》


    作者系中國南海研究院助理研究員 羅亮


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